Omzendbrief nr. 404 van 8 december 1994 - Uitvoering Handvest van de gebruiker van de Openbare Diensten

Deze omzendbrief is van toepassing op alle personeelsleden (statutair, stagiair, contractueel) van:
- de besturen en andere diensten van de federale ministeries;
- de instellingen van openbaar nut onderworpen aan het koninklijk besluit van 8 januari 1973 tot vaststelling van het statuut van sommige instellingen van openbaar nut;
- het administratief personeel van de openbare instellingen van de federale overheid die het statuut van het rijkspersoneel toepassen voor de rechten en plichten van de ambtenaren.

1. Het spreekrecht van de ambtenaren moet worden gezien in het kader van de politieke en bestuurlijke vernieuwing, meer in het bijzonder van de overgang van een gesloten naar een open dienst, waarbij een zo goed mogelijke dienstverlening aan de burger voorop staat.

De totstandkoming van het beleid is een proces geworden waarbij zowel politici, ambtenaren als de bevolking betrokken zijn. Door de grotere vraag naar informatie, inspraak en participatie wensen meer mensen aan de totstandkoming van het beleid te participeren. Binnen deze veranderde maatschappelijke context kan men reeds de openbaarheid van bestuur en het handvest voor de gebruiker van de openbare dienst situeren. Het spreekrecht is een belangrijk deelaspect van de openbaarheid van bestuur (artikel 32 van de Grondwet).

Gezien de talrijke vragen die rijzen betreffende concret inhoud van het begrip "spreekrecht", gelieve hierna de nodige verduidelijkingen te vinden.

2. De hoofdgedachte is dat moet gestreefd worden naar het waarborgen van een billijk evenwicht tussen de behoeften van de burgers, de belangen van de overheid (inbegrepen de goede werking van de overheidsdiensten) en de rechten van de ambtenaren.

Het spreekrecht van de ambtenaar is dus zowel de uitdrukking van zijn recht op vrijheid van meningsuiting (zie 3 hierna), als een belangrijk instrument om de efficiëntie van de interne besluitvorming te bevorderen (zie 4 hierna) en om de informatie aan de bevolking te verbeteren (zie 5 hierna). Bij dit alles is de ambtenaar gebonden door zijn loyauteitsplicht.

3. De vrijheid van meningsuiting wordt gegarandeerd in de Grondwet en in het Europees Verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, art 10 geformuleerd als volgt: "Eenieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of door te geven, zonder inmenging van overheidswege en ongeacht grenzen. Dit artikel belet niet, dat Staten radio-omroep, bioscoop of televisieondernemingen kunnen onderwerpen aan een systeem van vergunningen."

Het is op basis van dit artikel van het Europees Verdrag voor de bescherming van de Rechten van de Mens, dat is hernomen in artikel 3 van het koninklijk besluit van 26 september 1994 tot bepaling van de algemene principes van het administratief en geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de diensten van de Gemeenschaps- en Gewestregeringen en van de Colleges van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en van de Franse Gemeenschapscommissie, alsook op de publiekrechterlijke rechtspersonen die ervan afhangen dat niet meer voorzien wordt in de tussenkomst van de hiëarchische meerdere om te verbieden feiten openbaar te maken waarvan de ambtenaren kennis zouden hebben gehad wegens hun ambt.

Voor de ambtenaren is de vrijheid van meningsuiting immers een onderdeel van het administratief statuut: het artikel 7 van het koninklijk besluit van 2 oktober 1937 houdende het statuut van het rijkspersoneel gewijzigd bij artikel 4 van het koninklijk besluit van 26 september 1994 houdende hervorming van verscheidene verordeningsbepalingen die toepasselijk zijn op het rijkspersoneel bepaalt in het eerste lid: "De rijksambtenaren hebben het recht op vrijheid van meningsuiting ten aanzien van de feiten waarvan zij kennis hebben uit hoofde van hun ambt."

4. Het spreekrecht is ook een middel om de dienstverlening efficiënter te maken. Het kan de ambtenaar extra motiveren. Door hem spreekrecht te geven, wordt hij dichter bij het beleid betrokken. Dat kan zijn inzet vergroten.

Het spreekrecht geldt binnen de dienst; het heeft invloed op de interne communicatie en op de werking van de diensten. De ambtenaar kan pas volwaardig van zijn spreekrecht gebruik maken als hij zelf goed is geïnformeerd.

Het gebruik van het spreekrecht zal binnen de administratie zelf zeer nuttig om, door de inbreng van alle ambtenaren bij het tot stand komen van het beleid, de besluitvorming efficiënter te maken. Dit intene spreekrecht moet aan bod kunnen komen in het ambtelijk overleg binnen de administratie, in het overleg tussen de administatie en de bevoegde ministers en kabinetten, in schriftelijk uitgebrachte adviezen. Dit spreekrecht zal vanzelfsprekend ook gelden bij functioneringsgesprekken, evaluatiegesprekken... Bovendien kan het spreekrecht aan de gemeenschap een dienst bewijzen doordat de aandacht kan worden gevestigd op noodzakelijk geachte bijsturingen van het beleid of op eventuele tekortkomingen bij het bestuur.

5. Niet alleen inten is het spreekrecht van belang, maar ook naar buiten uit. Het beleid van de regering wil inderdaad de communicatie tussen het bestuur en de bevolking optimaliseren en de informatiestroom kanaliseren en coördineren.

Eén maatregel daartoe is een informatieambtenaar in departementen en parastatalen.

6. Het spreekrecht moet zo worden opgevat dat het personeelslid vrij mag spreken en publiceren zonder daarvoor toestemming te moeten vragen aan een hiërarchische meerdere.

7. Nochtans is het spreekrecht niet absoluut. Het is aan een aantal beperkingen onderhevig, die te maken hebben met de belangen van de overheid en van de bevolking die een beroep doet op haar diensten:
- het algemeen belang van strategische materies;
- de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden van de burger;
- het verzekeren van de goede werking van de overheidsdienst;
- het vertrouwen dat de bevolking moet kunnen hebben in de administatie.

Om de goede werking van een overheidsdienst te verzekeren en het vertrouwen dat de bevolking moet kunnen hebben in die overheidsdienst niet aan het wankelen te brengen, is de ambtenaar onderworpen aan de loyauliteitsplicht (neutraliteit, loyauteit en belangeloosheid) en - in welbepaalde bij wet omschreven situaties - het beroepsgeheim.

8. Een eerste reeks beperkingen zijn opgesomd in het nieuwe artikel 7, tweede lid, van het vorenvermelde koninklijk besluit van 2 oktober 1937, daarin wordt de rijksambtenaar verboden feiten bekend te maken die betrekking hebben op:
- 's lands veiligheid;
- de bescherming van de openbare orde;
- de financiële belangen van de overheid;
- het voorkomen van strafbare feiten;
- het medisch geheim;
- de rechten en vrijheden van de burger;
- feiten die betrekking hebben op de voorbereiding van alle beslissingen.

Meer duidelijkheid in deze aangelegenheid wordt ook gebracht door de wet betreffende de openbaarheid van bestuur van 11 april 1994 (Belgisch Staatsblad van 30 juni 1994), welke vanaf 1 juli 1994 in werking is getreden. In het verslag aan de Koning bij artikel 3 van het Algemene Principes-besluit van 26 september 1994 wordt gepreciseerd dat het verbod om bepaalde feiten bekend te maken geen afbreuk kan doen aan de rechten en verplichten die de ambtenaren putten uit de bepalingen van de Grondwet, de wet, het decreet of de ordonnantie ter zake. Wat door de wet aan de openbaarheid is onttrokken, kan de ambtenaar zelf via het spreekrecht niet in de openbaarheid brengen.

Zo geldt het spreekrecht niet in aangelegenheden die door een specifieke wet aan een geheimhoudingsverplichting zijn onderworpen. Deze uitzonderingsgrond is absoluut en houdt dus in dat in dergelijke gevallen het spreekrecht van de ambtenaar nooit kan ingeroepen worden. Onder deze uitzonderingsgrond ressorteert bijvoorbeeld het medisch geheim.
Mutatis mutandis geldt dezelfde beperking wanneer het spreekrecht zou kunnen afbreuk doen aan het geheim van de beraadslagingen van de federale Regering of van de andere federale verantwoordelijke overheden. Deze uitzonderingsgrond is echter in die mate relatief dat de ambtenaar steeds zal moeten beoordelen of en in welke mate een beraadslaging een geheim karakter heeft. Zo spreekt het voor zich dat het geheim karakter van de beraadslaging niet kan geschonden worden wanneer de beraadslaging reeds het voorwerp heeft uitgemaakt van een openbaarmaking (bv. door een persconferentie, ...). Het bepalen van het tijdstip waarop het spreekrecht ingang vindt, noopt dus tot een beoordeling in concreto.
Het weze opgemerkt dat een aantal uitzonderingsgronden in de wet openbaarheid van bestuur overlappen met de beperkingen die zijn opgesomd in hogervermeld artikel 7 van het vorenvermelde koninklijk besluit van 2 oktober 1937.
Daarnaast bevat artikel 6 van de wet openbaarheid van bestuur een aantal uitzonderingsgronden die niet voorkomen in het statuut. Het gaat met name om de bescherming van volgende fundamentele belangen:
- de federale internationale betrekkingen van België;
- de ondernemings- en fabricagegevens die aan de overheid zijn meegedeeld en die uit de aard van de zaak vertrouwelijk zijn;
- de geheimhouding van de identiteit van de persoon die een document of een inlichting vertrouwelijk aan de overheid heeft meegedeeld ter aangifte van een strafbaar of strafbaar geacht feit.
Men dient te beklemtonen dat deze uitzonderingsgronden relatief zijn d.w.z. dat de ambtenaar steeds he belang van de openbaarheid en het spreekrecht zal moeten afwegen tegen het belang beschermd door de uitzonderingsgrond. Aan de toepassing van een uitzonderingsgrond moet dus steeds een belangenafweging ten grondslag liggen.
Concreet: de bescherming van de financiële belangen van de overheid kan bijvoorbeeld enkel worden ingeroepen om de verspreiding te voorkomen van inlichtingen die het openbaar krediet of de stabiliteit van de munt zouden kunnen in het gedrang brengen.

9. Anderzijds vloeien beperkingen voort omwille van "het gebonden zijn aan de loyauteitsplicht" behandeld in artikel 10 van het bovenvermeld koninklijk besluit van 2 oktober 1937 dat bepaalt dat:
1° Onverminderd het recht op vrije meningsuiting de rijksambtenaren hun ambt op loyale en integere wijze uitoefenen onder het gezag van hun hiërarchische meerderen die verantwoordelijk zijn voor de gegeven opdrachten. Zij moeten inzonderheid in hun handelingen en gedragingen in de uitoefening van hun taken de van kracht zijnde wetten en reglementeringen, de richtlijnen van de overheid waarvan zij afhangen alsmede de billijkheids- en doelmatigheidsaspecten in acht nemen.
2° Zij hun raadgevingen, adviezen, opties en verslagen formuleren op basis van een precieze, volledige en praktische voorstelling van de feiten.
3° Zij zorgvuldig, plichtsbewust en met inachtneming van de richtlijnen van de overheid van welke zij afhangen, de beslissingen uitvoeren en de desbetreffende programma's verwezenlijken.
Artikel 11, § 1, van het bovenvermelde koninklijk besluit van 2 oktober 1937 bepaalt bovendien dat de ambtenaren buiten de uitoefening van hun ambt elke handelswijze moeten vermijden die het vertrouwen van de bevolking ten opzichte van de overheidsdienst waar ze werken, kan aantasten.

Loyauteit houdt onder meer in dat een ambtenaar gehouden is de beleidslijn te volgen zoals die in overleg tot stand komt en uiteindelijk op hoger niveau wordt vastgelegd. Indien hij zich niet met het gevoerde beleid kan verenigen, heeft hij uiteraard het recht te trachten zijn hiërarchische meerderen van zijn visie te overtuigen (intern spreekrecht), doch indien hij daar niet in slaagt, dient hij zich te schikken naar de vastgelegde beleidslijn of er zijn besluiten uit te trekken. Zoals bij de aanvrang van deze omzendbrief gezegd, is de totstandkoming van het beleid een collectief proces. De ambtenaar moet daarbij het recht hebben zijn zienswijze in te brengen en zijn standpunt te verdedigen. Eens men tot een besluit is gekomen, moet de regel evenwel zijn dat alle betrokkenen deze besluiten als beleidslijn van de dienst toepassen en uitleggen.

10. De toepassing van de loyauteitsplicht hangt eveneens af van de aard van het onderwerp: hoe delikater, hoe groter het risico dat de uitlatingen van de ambtenaar daarover het goed functioneren van de dienst zullen verstoren.

Het belang van de vrijwaring van het loyauteitsbeginsel moet des te groter zijn als het personeelslid verantwoordelijkheid draagt in de bestuurlijke hiëarchie. Zulks geldt ook voor de materies die hij rechtstreeks beheert.

11. De ambtenaren zullen bij het uitoefenen van het spreekrecht de wetgeving en de reglementeringen, de richtlijnen van de overheid evenals de billijkheids- en doelmatigheidsaspecten in acht nemen. Zij zullen precieze, volledige en praktische informatie geven over de feiten, dit alles zorgvuldig en plichtsbewust.

Bij het verstrekken van de informatie zullen zij zoveel mogelijk verwijzen naar schriftelijke bronnen zoals wetgeving, reglementeringen en richtlijnen.
Steeds zullen zij een duidelijk onderscheid maken tussen feiten en meningen die daarover worden gegeven.
Bovendien zal de informatieverstrekker de juridische, administratieve en technische begrippen toelichten in een begrijpelijke taal.

12. Bij het uitoefenen van het spreekrecht zijn zowel de wijze waarop als de kring waarin de ambtenaar naar buiten van zijn mening blijk geeft, van belang. Als loyaal en integer ambtenaar moet hij de neutraliteit en belangeloosheid van de functie van de ambtenaar in acht nemen. Door zijn woordgebruik en wijze van uitdrukken mag hij daar geen schade aan toebrengen. De ambtenaar mag wel op redelijke wijze kritiek op de handelingen van het bestuur uiten.

Zijn spreekrecht is bv. groter in vakbondskringen of in een bestuursorgaan van een ambtenarenorganisatie, waar hij optreedt in zijn hoedanigheid van lid of vertegenwoordiger van een belangenvereniging, dan wanneer hij in zijn hoedanigheid van ambtenaar optreedt, bv. wanneer hij zijn dienst vertegenwoordigt.

13. Het spreekrecht is de regel, alle uitzonderingen dienen strikt geïnterpreteerd te worden en er kan op geen enkele wijze een voorafgaande beperking aan de vrijheid van meningsuiting worden opgelegd.

14. De ambtenaar blijft persoonlijk aansprakelijk voor het gebruik dat hij van het spreekrecht maakt. Misbruiken kunnen gebeurlijk aanleiding geven tot strafrechtelijke of burgerrechtelijke veroordelingen en/of tot tuchtsancties.
Het koninklijk besluit van 26 september 1994 houdende hervorming van verscheidene verordeningsbepalingen die toepasselijk zijn op het Rijkspersoneel verduidelijkt het stelsel van tuchtstraffen, namelijk de voorwaarden, de beperkingen van de gevolgen ervan, de modaliteiten, de procedures en de termijnen voor de uitspraak. De tuchtregeling die op de hierboven beschreven principes van toepassing is, gaat uit van de zorg van de belangen van de staat, de ambtenaar en de gebruiker in evenwicht te brengen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Ambtenarenzaken,

J. Vande Lanotte.